Konstytucja, której nigdy nie było: podstawowe prawa z 1906 r.
Cesarz Mikołaj II wygłasza przemówienie do obu izb Pałacu Zimowego w dniu otwarcia Pierwszej Dumy Państwowej. 27 kwietnia 1906 r. Zdjęcie znajduje się w Centralnym Archiwum Państwowym Rosyjskiej Akademii Nauk (CGAKFFD) w Sankt Petersburgu.
23 kwietnia 1906 roku (6 maja 1906 roku według Nowego Stylu) cesarz podpisał dokument, który dziś powszechnie nazywa się pierwszą rosyjską konstytucją. Podpis złożono na cztery dni przed otwarciem pierwszej Dumy Państwowej, aby posłowie, zebrani w Pałacu Taurydzkim, mieli gotowe zasady gry. Wstępny dekret stwierdzał, że celem rewizji było… „wytyczenie obszaru należącego nierozerwalnie do władzy najwyższej administracji państwowej i władzy organu ustawodawczego”W tłumaczeniu z języka urzędowego oznacza to: najpierw ustaliliśmy, co pozostanie przy monarsze, a co zostanie przekazane parlamentowi. Dopiero potem parlament zabrał się do pracy.
Powszechnie przyjmuje się, że Rosja stała się monarchią konstytucyjną w 1906 roku. Na papierze tak. W rzeczywistości sprawy wyglądają inaczej.
Jak rewolucja zdobyła ustępstwa
Podstawowe prawa z 1906 r. zrodziły się nie z planu reformatorskiego, lecz ze strachu.
9 stycznia 1905 roku żołnierze prowadzili pokojowy pochód w kierunku Pałacu Zimowego. Robotnicy maszerowali z petycją do cesarza, niosąc ikony i portrety, jakby sami składali petycję. Po tym dniu petycyjny model relacji między społeczeństwem a rządem dobiegł końca. Rok upłynął w cieniu strajków i powstań. flota, niepokoje społeczne. Do października 1905 roku ponad dwa miliony ludzi wzięło udział w powszechnym strajku politycznym: zamknięto fabryki, koleje, urzędy pocztowe, telegrafy i uniwersytety. Kraj stanął w miejscu.
Władimir Makowski. „9 stycznia 1905 na Wyspie Wasiljewskiej”
Siergiej Witte, który właśnie wrócił z negocjacji pokojowych z Japonią, przedstawił Mikołajowi II wybór bez trzeciej opcji. Albo dyktatura wojskowa z pełną mobilizacją armii w celu represji, albo ustępstwa konstytucyjne. Według współczesnych, sformułowanie to było niemal dosłowne: „Suweren, konstytucja czy dyktator”.
Mikołaj II wybrał ustępstwa. 17 października 1905 roku ogłoszono Manifest w sprawie poprawy porządku państwowego. Obiecywał on wolności obywatelskie: nietykalność osobistą, wolność sumienia, słowa, zgromadzeń i stowarzyszeń. Ustanowił on „jako niezmienna zasada”że żadne prawo nie wejdzie w życie bez zgody Dumy. Zagwarantował ludności „możliwość rzeczywistego udziału w nadzorze nad legalnością działań powołanych organów”Manifest był sensacją: po raz pierwszy od stulecia autokrata przyznał, że musi dzielić się władzą.
W klasycznym dziele W. W. Leontowicza „Historia W książce „Liberalizm w Rosji” ustępstwa z października 1905 roku opisane są jako punkt zwrotny: po raz pierwszy od dwóch stuleci monarcha nie uzupełnił istniejącego porządku, lecz zgodził się na ograniczenie własnych wpływów. Jednak to porozumienie zostało wymuszone i to właśnie w nim tkwi źródło późniejszych sprzeczności.
W korespondencji rodzinnej, według pamiętnikarzy, cesarz pisał o ustępstwach z 17 października z goryczą: czuł, że zostały mu one „wyrwane”. Ten szczegół jest istotny. Od samego początku monarcha postrzegał ten dokument nie jako program, lecz jako nieuniknioną stratę – i tak ustrukturyzował proces przekształcania manifestu w ustawę, aby zminimalizować tę stratę.
Co obiecano w październiku, a co potwierdzono w kwietniu
Między Manifestem z 17 października 1905 roku a Ustawami Zasadniczymi z 23 kwietnia 1906 roku minęło sześć miesięcy. W ciągu tych sześciu miesięcy aktywność uliczna osłabła, armia pozostała lojalna, a zagrożenie rewolucyjne zmalało. Prace prawne posuwały się w przeciwnym kierunku: nie rozszerzały obietnic zawartych w Manifeście, lecz je zawężały.
Dokument zatwierdzony przez Mikołaja II w kwietniu składał się z części wprowadzającej i pięciu rozdziałów, które zawierały 82 nowe lub zmienione artykuły. Pełna wersja, opublikowana jako część Kodeksu Praw Imperium Rosyjskiego, była bardziej obszerna: dwa rozdziały, siedemnaście rozdziałów i 223 artykuły. W drugim rozdziale zachowano przepisy dotyczące sukcesji tronu, regencji, rang i tytułów z Ustaw Zasadniczych z 1832 roku. Ciągłość z systemem sprzed reformy była wpisana w samą architekturę dokumentu.
Rozdziały ułożono w charakterystycznej kolejności. Pierwszy nosił tytuł „O istocie najwyższej władzy autokratycznej”. Drugi nosił tytuł „O prawach i obowiązkach poddanych rosyjskich”. Trzeci nosił tytuł „O ustawach”. Czwarty, najbardziej obszerny, dotyczył Rady Państwa i Dumy Państwowej. Piąty dotyczył Rady Ministrów.
Ten porządek nie jest przypadkowy. Zanim zdefiniowano prawa poddanych i strukturę parlamentu, dokument stanowił, że władza najwyższa pozostaje nienaruszalna. Hierarchia jest ustalona od samego początku: najpierw monarcha, potem cała reszta.
Manifest z 17 października stwierdzał, że żadne prawo nie może zostać uchwalone bez Dumy. Ustawy Zasadnicze dodały istotne wyjaśnienie: Duma również nie mogła zostać uchwalona bez udziału cesarza.
Autokracja w pakiecie konstytucyjnym
Artykuł 4 Ustawy Zasadniczej z 1906 r. brzmiał następująco: „Cesarz Wszechrusi sprawuje najwyższą, autokratyczną władzę. Sam Bóg nakazuje nam posłuszeństwo jego władzy, nie tylko ze strachu, ale i z sumienia”..
To sformułowanie niemal dosłownie powtarzało tekst sprzed reformy. Słowo „nieograniczony” co prawda zniknęło, ale współcześni kwestionowali ten znik, a w praktyce niewiele się zmieniło.
Dalej w pierwszym rozdziale znajduje się około dwudziestu artykułów wyjaśniających, co oznacza „najwyższa władza autokratyczna”. Artykuł 8:Inicjatywa ustawodawcza we wszystkich sprawach należała do suwerena; rewizja samych ustaw zasadniczych była możliwa wyłącznie z jego inicjatywy. Oznaczało to, że parlament nie mógł zmienić konstytucji, nawet przy jednomyślności obu izb, chyba że było to wolą monarchy. Rewolucja konstytucyjna za pośrednictwem parlamentu była prawnie wykluczona.
Artykuł 9Żadne prawo nie wchodzi w życie bez zgody cesarza. Jest to weto absolutne – nie zawieszające, jak u cesarza niemieckiego, nieograniczone czasowo ani warunkowo: prosta odmowa, bez wyjaśnienia i bez możliwości jej uchylenia.
Artykuł 10 zastrzegał wojnę i pokój dla monarchy. Artykuł 12 przyznawał mu prawo do wydawania dekretów w ramach sprawowania władzy zwierzchniej. Artykuł 15 przyznawał mu prawo do ogłaszania stanu wojennego lub wyjątkowego na dowolnym obszarze imperium. Ustawy regulujące siły zbrojne powierzyły cesarzowi naczelne dowództwo, organizację armii i floty oraz całą strategię wojskową. Mianowanie i odwoływanie ministrów również należało do wyłącznej odpowiedzialności monarchy. Ministrowie odpowiadali przed nim, a nie przed Dumą.
Powstała w ten sposób dziwna struktura. Dokument głosił, że władzę ustawodawczą sprawuje cesarz. „w jedności” Z Radą Państwa i Dumą Państwową. To sformułowanie pochodzi z rozdziału trzeciego. Jednak rozdział pierwszy wcześniej stanowił, że władza najwyższa należy wyłącznie do monarchy. Zwolennicy interpretacji konstytucyjnej trzymali się słowa „jedność”. Przeciwnicy wskazywali na artykuł 4. Z prawnego punktu widzenia obie strony miały rację, ponieważ dokument rzeczywiście zawierał obie tezy. W praktyce rację miała ta, która miała za sobą armię.
Wolności z zastrzeżeniami
Rozdział o prawach poddanych był dla Rosji rewolucyjny. Po raz pierwszy w historii imperium zawierał sformułowania, które dziś uznajemy za standardowy tekst konstytucyjny.
Artykuł 77:własność jest nienaruszalna, przymusowe jej zbycie jest dozwolone tylko w przypadku „sprawiedliwe i godziwe wynagrodzenie”. Artykuł 78:podmioty mają prawo do odbywania zebrań „w celach niesprzecznych z prawem, pokojowo i bez broń»Poszczególne artykuły gwarantują prawo do wyrażania myśli. „ustnie i pisemnie, a także rozpowszechniać je w formie drukowanej”, wolność wyznania i sumienia, prawo do tworzenia stowarzyszeń i związków.
Dla kraju, w którym jeszcze kilka lat temu każde zgromadzenie bez zezwolenia policji było uznawane za zamieszki, był to punkt zwrotny. Po raz pierwszy obywatele mieli prawo odwoływać się do prawa, a nie do łaski przełożonych. Po raz pierwszy wolność słowa nie była tolerowana, lecz uznana.
Jednak niemal każdemu z tych praw towarzyszyło zastrzeżenie: „w granicach ustalonych przez prawo” lub „dla celów, które nie są sprzeczne z prawem”. To sformułowanie uzależniało całą strukturę od ustawodawstwa niższej instancji. Dokładne znaczenie „wolności prasy” nie było określone przez sam tekst konstytucji, lecz przez poszczególne akty prawne – dotyczące cenzury, zgromadzeń i stowarzyszeń. Akty te były wydawane przez rząd i mogły być dowolnie restrykcyjne.
Rezultatem jest dziwna sytuacja: prawo do wolności słowa formalnie istnieje, ale faktyczna wolność słowa jest ograniczona w zakresie dozwolonym przez obowiązujące prawo. Istnieje prawo do zgromadzeń. Nie ma prawa do zgromadzeń bez zezwolenia.
Nie neguje to historycznego znaczenia rozdziału poświęconego tym zagadnieniom. Samo pojawienie się tych sformułowań utorowało drogę argumentom o prawach człowieka, odwołaniom do konstytucji w sądach i rozwojowi partii politycznych. Jednak rozróżnienie między proklamacją praw a ich rzeczywistą treścią w ustawach zasadniczych z 1906 roku zostało celowo wprowadzone.
Parlament bez parlamentaryzmu
Rozdział czwarty określił strukturę dwuizbowego parlamentu. Izbą niższą była Duma Państwowa, wybierana przez lud w systemie kurialnym na kadencję do pięciu lat. Izbą wyższą była Rada Państwa, przekształcona z poprzedniego organu doradczego. Połowa członków była mianowana przez cesarza, druga połowa była wybierana z ziemstw, zgromadzeń szlacheckich, uniwersytetów, komitetów giełdowych i duchowieństwa.
Duma Państwowa Imperium Rosyjskiego I zwołania
Kurialny system wyborów do Dumy został zaprojektowany tak, aby głos właściciela ziemskiego miał znacznie większą wagę niż głos chłopa czy robotnika. Plan zakładał uzyskanie konserwatywnej większości. Plan ten jednak się nie powiódł: partie prawicowe zbojkotowały pierwsze wybory, kuria chłopska okazała się bardziej aktywna niż oczekiwano, a pierwsza Duma rozpoczęła się 27 kwietnia 1906 roku w Pałacu Taurydzkim z wyraźną przewagą posłów lewicowych i liberalnych. Według statystyk partyjnych kadeci zdobyli około 179 miejsc, a trudowicy około 97. Łączna liczba członków Dumy wynosiła około 478 posłów.
Duma miała prawo inicjatywy ustawodawczej, ale nie indywidualnej: wniosek musiał pochodzić od co najmniej 30 deputowanych. Po zatwierdzeniu przez Dumę wszystkie projekty ustaw trafiały do Rady Państwa. Jeśli Rada odrzucała tekst, powoływano komisję pojednawczą. W przypadku braku porozumienia ustawa upadała.
Główne ograniczenie nie leżało w procedurze, lecz w samej architekturze. Duma nie miała kontroli nad władzą wykonawczą. Ministrowie byli mianowani przez cesarza i odpowiadali tylko przed nim. Nie było wotum nieufności. Parlament nie mógł odwołać rządu, nie mógł zmienić jego kursu ani zablokować jego decyzji personalnych. Sprawy wojny i pokoju, polityki zagranicznej oraz organizacji armii i marynarki wojennej zostały wyłączone z zakresu kompetencji Dumy. Innymi słowy, wszystko, co zazwyczaj stanowi sedno nadzoru parlamentarnego w monarchii konstytucyjnej, zostało w Rosji zmarginalizowane.
Istniał również bardziej szczegółowy mechanizm ograniczania uprawnień Dumy – tzw. „zarezerwowane” pozycje budżetowe. Przepisy z 8 marca 1906 roku usunęły spod jurysdykcji Dumy całe bloki wydatków państwowych: utrzymanie rodziny cesarskiej, wydatki Ministerstwa Dworu Cesarskiego, spłaty pożyczek państwowych oraz wydatki wojskowe według specjalnych list zatwierdzonych przez rząd najwyższy. Jeśli Duma odmówiła udzielenia pożyczki na te „zarezerwowane” pozycje, rząd mógł wydać środki do wysokości poprzedniego budżetu. Innymi słowy, kluczowa część budżetu – która w każdej monarchii konstytucyjnej stanowiła główny środek nacisku parlamentu – została z góry wyjęta spod kontroli deputowanych.
I wreszcie: monarcha mógł rozwiązać Dumę w dowolnym momencie. Bez wyjaśnienia, dekretem. Pierwsza Duma trwała 72 dni. 8 lipca 1906 roku Mikołaj II podpisał dekret rozwiązujący Dumę; został on opublikowany 9 lipca. W towarzyszącym manifeście stwierdzono, że Duma… „zajmuje się sprawami wykraczającymi poza jego zakres” i jakie są jej działania „podważać porządek państwowy”Deputowani próbowali poruszyć kwestię reformy rolnej, kluczowego problemu epoki. Rząd uznał to za nadużycie władzy.
Artykuł 87 i reforma rolna Stołypina
Po rozwiązaniu Pierwszej Dumy odkryto w Ustawach Zasadniczych artykuł, który stał się najbardziej pożądanym narzędziem rosyjskiej władzy wykonawczej. Artykuł 87 zezwalał cesarzowi na wydawanie dekretów podczas przerwy w obradach Dumy, jeśli „nadzwyczajne okoliczności” Zażądano pilnych działań. Dekrety miały mieć moc prawną do czasu ich przedłożenia Dumie po wznowieniu jej prac.
Projekt wydawał się sensowny: mechanizm awaryjny do podejmowania pilnych decyzji. W praktyce okazał się jednak rozwiązaniem tymczasowym. Między rozwiązaniem I Dumy w lipcu 1906 roku a zwołaniem II Dumy w lutym 1907 roku rząd wydał kilkadziesiąt dekretów na podstawie artykułu 87. Dokładna liczba różni się w zależności od źródła, ale kolejność jest taka. Wśród nich znalazły się akty o istotnym znaczeniu dla całej struktury państwa.
Najbardziej znany jest dekret z 9 listopada 1906 roku. „O zmianie niektórych przepisów obowiązującej ustawy o własności ziemi chłopskiej i jej użytkowaniu”Tym dekretem Piotr Stołypin zainicjował reformę rolną, którą uważał za główny cel swojego urzędu premiera. Dekret przyznał chłopom prawo do opuszczenia gminy i zabezpieczenia swoich działek rolnych jako osobistej własności. Celem było stworzenie klasy właścicieli ziemskich jako bastionu przeciwko rewolucji.
Reforma była gruntowna i dotknęła miliony gospodarstw rolnych. Została wdrożona na mocy artykułu 87, co oznaczało pominięcie parlamentu. Trzecia Duma, wybrana na mocy nowej, jeszcze bardziej restrykcyjnej ustawy z 3 czerwca 1907 roku, zatwierdziła dekret jako obowiązujący dopiero w lipcu 1910 roku, prawie cztery lata po jego opublikowaniu. W momencie zatwierdzenia reforma już weszła w życie, geodeci podróżowali po powiatach, a chłopi opuszczali swoje gminy. Duma składała podpis pod ustawą.
Tak właśnie wyglądał faktyczny proces legislacyjny. Parlament odraczał obrady, wydawano dekret, a następnie parlament powracał i podpisywał gotowy dokument.
Zmiana ordynacji wyborczej z 3 czerwca 1907 roku, dokonana osobiście przez Stołypina po rozwiązaniu II Dumy, przeszła do historii jako „zamach stanu 3 czerwca”. Zgodnie z literą Ustaw Zasadniczych, ordynacja wyborcza nie mogła zostać zmieniona bez zgody Dumy. Ustawa została zmieniona bez jej zgody. Trzecia Duma, wybrana według nowych zasad, okazała się znacznie bardziej konserwatywna niż jej poprzedniczki i sprawowała władzę niemal przez całą kadencję. Parlamentaryzm zaczął funkcjonować właśnie w takim stopniu, w jakim parlament przestał sprzeciwiać się rządowi.
Najbardziej konserwatywna konstytucja w Europie
Porównanie Ustaw Zasadniczych z 1906 roku z ówczesnymi konstytucjami europejskimi wyłania się z wyraźnego obrazu. Pod względem zakresu uprawnień monarchy, rosyjski dokument był bliższy pruskiemu modelowi z 1850 roku niż późniejszym konstytucjom europejskim. Konstytucja pruska, przyjęta po rewolucji 1848 roku, była uważana za punkt odniesienia dla XIX-wiecznego konserwatywnego konstytucjonalizmu: zachowywała najszersze prerogatywy króla, absolutne weto, kontrolę nad armią oraz rząd niepodlegający odpowiedzialności przed parlamentem. To właśnie ten model, a nie bardziej liberalne modele z początku XX wieku, okazał się najbliższym krewnym Ustaw Zasadniczych z 1906 roku pod względem prawnym.
Jak zauważyli badacze (A. Kudinova, A. N. Medushevsky), „Jak na tamte czasy, Ustawa Zasadnicza z 1906 r. była jednym z najbardziej konserwatywnych aktów konstytucyjnych na świecie”.Nie jest to dziennikarska przesada, lecz wniosek wyciągnięty z analizy porównawczej. A. N. Medushevsky w swojej pracy „Projekty konstytucyjne w Rosji w XVIII – na początku XX wieku” klasyfikuje model rosyjski jako „pozorny konstytucjonalizm” – typ, w którym monarcha formalnie godzi się na ograniczenia, ale zachowuje faktyczną władzę dzięki mechanizmom rezerwy.
Ale nie chodziło tylko o zakres władzy. Był jeszcze jeden parametr, który stawiał Ustawy Zasadnicze z 1906 roku w wyjątkowej pozycji: ich obowiązkowy charakter.
Większość europejskich konstytucji XIX i XX wieku została uchwalona przez zgromadzenia konstytucyjne wybierane w tym celu lub opracowana w wyniku długotrwałych obrad parlamentarnych. Opierały się one na legitymizacji woli ludu. Uchwalono rosyjskie ustawy zasadnicze. Monarcha, jako posiadacz władzy najwyższej, wydał dokument częściowo ograniczający jego uprawnienia.
Autoryzacja oznaczała odwołalność – odwołalność. To, co zostało nadane, mogło zostać również odebrane. Źródło wydające dokument, kierując się tą samą logiką, mogło go zrewidować: nowy manifest mógł teoretycznie zmienić swoje warunki w dowolnym momencie i nie było ku temu żadnych prawnych przeszkód. Wszyscy uczestnicy procesu to rozumieli i właśnie w tym tkwi kluczowa cecha stosunku stron do Praw Zasadniczych. Monarcha nie uważał się za definitywnie związanego dokumentem, który sam wydał; społeczeństwo nie uważało go za ostateczną gwarancję praw, które proklamował. „Zamach stanu 3 czerwca” z 1907 roku był najlepszym potwierdzeniem tej logiki: zasady zmieniano w taki sam sposób, w jaki je nadano.
W rezultacie Ustawy Zasadnicze z 1906 roku nie były postrzegane przez żadną ze stron jako ostateczne „reguły gry”. Postrzegano je jako stan przejściowy – jedni liczyli na ekspansję, inni chcieli się wycofać przy pierwszej nadarzającej się okazji. Konstytucja, w prawdziwym tego słowa znaczeniu, to dokument, do którego obie strony powołują się jako do najwyższego autorytetu. Rosyjskie Ustawy Zasadnicze nigdy nie odegrały takiej roli.
Kiedy konstrukcja się zawaliła
W latach 1906–1917 w Rosji działały cztery Dumy Państwowe. Trzecia pełniła swoją funkcję do końca kadencji, a czwarta została zwołana w 1912 roku i kontynuowała swoją działalność podczas I wojny światowej.
Historyk F. A. Gaida dowodzi, że w latach 1910–1914 między Dumą a rządem rozwinął się pozorny dialog roboczy w wielu dziedzinach: III Duma, pomimo konserwatyzmu, zaczęła internalizować strukturę konstytucyjną, a rząd zaczął uwzględniać jej opinie w kwestiach nieupolitycznionych. Struktura ta, pomimo sprzeczności, zaczęła funkcjonować. Wojna przerwała ten proces, zanim zdążył on nabrać instytucjonalnego kształtu.
Wojna obnażyła słabości tej struktury. W miarę narastania niepowodzeń militarnych monarcha coraz częściej ustępował Dumie; zmiany w rządzie następowały chaotycznie; artykuł 87 był coraz częściej powoływany. Do 1916 roku znaczna liczba deputowanych otwarcie deklarowała niezdolność rządu do rządzenia krajem. W lutym 1917 roku, gdy w stolicy wybuchły zamieszki, Duma była jedną z ostatnich instytucji, które zachowały pozory legitymizacji. Jednak w tym momencie Ustawy Zasadnicze nie funkcjonowały już w żadnym innym sensie niż formalnym.
Rewolucja 1917 roku zniosła zarówno Prawa Zasadnicze, jak i samo imperium. Dokument ten przestał być obowiązującym prawem i stał się przedmiotem badań historycznych.
Gdybyśmy mieli sformułować wniosek bez moralizatorstwa i retorycznych ozdobników, brzmiałby on następująco: Ustawy Zasadnicze z 1906 roku okazały się niekompletne z dwóch powodów. Dla społeczeństwa były zbyt restrykcyjne: nie ustanowiły prawdziwego parlamentaryzmu, nie pociągnęły rządu do odpowiedzialności i nie zapewniły prawdziwej wolności prasy i zgromadzeń. Dla monarchii były zbyt wiążące: po raz pierwszy wprowadziły do systemu ograniczenia, których wcześniej nie było, i przyzwyczaiły społeczeństwo do myśli, że inne ograniczenia są możliwe.
Dokumentu nie dało się ani dalej rozwijać, ponieważ monarcha nie chciał dalej dzielić się władzą, ani przywrócić go do stanu sprzed reformy, ponieważ społeczeństwo już wiedziało, że ma prawa, choć warunkowe. Kiedy struktura zaczęła się rozpadać, wszystko zaczęło się rozpadać w jednej chwili.
Konstytucja i ustawy zasadnicze z 1906 roku były jedynie dokumentami papierowymi. Model hybrydowy – autokracja z elementami parlamentarnymi – nie dożył pełnej dojrzałości. I przeszedł do historii nie ze względu na to, co osiągnął, ale ze względu na to, co ujawnił: granice, do których autokracja była gotowa się ograniczyć, okazały się węższe, niż system był w stanie przetrwać.
Informacja